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刘胜军:383改良色彩浓厚 国企改革不进反退

2013年10月31日浏览:字体:大中小

  编者按:来自FT中文网的观点认为,“383方案”反映了体制内改革派为推动全面改革做出的巨大努力,方案既力求推动“实质性改革”,又兼顾到了现实体制的制约因素,值得肯定。但方案在国企改革等关键性、敏感性问题上无奈的“技术性改良”,也折射出中国改革之困难性、渐进性、复杂性。

  关于敏感的土地问题,方案则建议“赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场……对被政府征收土地,改原用途补偿为公平补偿,农民房屋按市价补偿,被征地农民纳入城镇社保体系……改政府卖地为国有土地资产经营,明确国有土地资产经营收益不得当期使用,其用途和绩效由人大审议监督”。

  上述土改建议如能实施,将产生三个方面的深远意义:一是改革国民收入分配格局。土地是一块巨大的利益。吴敬琏曾批评说:过去几十年来,一些部门在造城运动中获取的土地价差保守估计在30万亿元左右。二是为农民卖地进城创造便利,有利于推动以人为本的城镇化;三是可以对土地财政釜底抽薪,一定程度上降低地方政府“坐庄土地市场”的动力,为抑制房价泡沫继续膨胀创造条件。

  “383改革方案”的局限性

  当然,国研中心方案也对很多重要问题采取了“务实”的态度,一些建议难免具有技术性改良的色彩,难言体制性突破。

  在扩大社会公众的参与权方面,报告仅建议“对涉及公众利益的重大决策,决策前应组织相关机构、智库等进行必要论证,有的要举行听证会”。这种相对模糊的描述,在实践中很容易被规避。

  在落实宪法赋予人大的权力方面,方案呼吁“建立人民银行、统计部门、审计部门向全国人大定期汇报制度。完善地方政府定期向人大汇报工作机制,推行电视、网上直播等做法”。但对如何改革人大“橡皮图章”的尴尬地位,方案并没有提出有效的方法。

  在最具根本性意义的法治建设方面,方案建议“引导、鼓励公民、法人和其他组织依法行使行政诉讼手段……选取‘民告官’典型判例,进行适当宣传。鼓励公益诉讼,允许集体诉讼,以减少上访和群体性事件”。但在实践中,很多起诉政府部门的案件并不被法院受理。以重庆唱红打黑为代表的事件,更引发法治倒退担忧,大批企业家移民海外。笔者认为,法治建设要取得有意义的突破,必须设立宪法法院,建立有效的违宪审查机制。只有把束之高阁的宪法变成可以在司法判例中广为援引的“武器”,才能实现对公权力的约束。

  近年来,腐败被提高到“亡党亡国”的高度。习近平上任以来更是提出“老虎苍蝇一起打”。但要治理体制性的、全面性的腐败,绝非易事。一些学者甚至提出对官员实行特赦,以换取官员对改革的支持。针对腐败问题,“383方案”建议“建立廉洁年金制度,公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的退休后方可领取……率先从公共部门及国有企业领导班子和新提拔干部做起,加快官员公布个人财产进度”。笔者以为,退休后才可以领取的廉洁年金,与可以即时套现的权力相比,实在太没有吸引力了。对于官员财产公示,虽然值得尝试,但从俄罗斯等国经验来看,不宜寄予过高期望。在法治不完善的情况下,财产公示的“含金量”大可存疑。

  近年来,国进民退、央企垄断、央企腐败等问题引发了社会严重不满,中石油腐败窝案只是一个最新的成果展示。尽管“383方案”承认“基础产业的垄断弊端,已对经济社会发展全局产生了日益明显的负面影响。大力度推进基础行业改革刻不容缓”,但报告的建议显得较为保守。报告只是寄希望于央企之间的内部重组,“将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来,组建若干家油气管网公司,并建立对油气管网的政府监管制度……再次重组电信企业,形成多家竞争实力相当的电信运营商”。实践表明,这样的重组意义甚微。

  针对呼声甚高的“民营银行”问题,“383方案”仅建议“降低金融行业准入门槛,鼓励能满足金融服务需求的新兴民营金融机构的发展,特别是鼓励有实力的互联网机构发挥自身独特优势进入小微金融领域。”显然,民企开办民营银行并与国有银行公平竞争的前景依然模糊。

  虽然1997年的中央决议早已提出“国企退出竞争性领域”,但在现实中却没有得到执行,相反,国企在房地产等竞争性领域遍地开花。“383方案”提出,“明确国有资产具有以下四项基本职能:社会保障职能、提供非营利性公共服务职能,促进战略性产业稳定、竞争和创新的职能,保障国家安全的职能”。笔者以为,这一描述较1997年的中央决议不进反退。

  此外,报告提倡“参照新加坡淡马锡资产管理公司模式,建立一批国有资本投资运营基金。国资委依据已定的经营目标和考核机制,对各类基金进行监督管理,并任免其负责人”。笔者以为,这种对淡马锡模式的迷恋,只是拖延国企改革的借口。淡马锡的运作成功,离不开新加坡法治的社会环境、政企的高度分离、政府透明度、明智的政治家等诸多因素,对复杂的中国并无太多借鉴价值。中国的国企改革,必须下决心在国企退出竞争性领域、放弃政府对国企的人事干预、破除央企垄断等方面大胆突破。

  总体而言,“383方案”反映了体制内改革派为推动全面改革做出的巨大努力,方案既力求推动“实质性改革”,又兼顾到了现实体制的制约因素,值得肯定。但方案在国企改革等关键性、敏感性问题上无奈的“技术性改良”,也折射出中国改革之困难性、渐进性、复杂性。