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包道格:公开的国有企业改革似乎不太可能

2013年11月12日来源:FT中文网作者:包道格浏览:字体:大中小

  北京已经宣布,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议于11月9日至12日召开。这是继2012年11月选举七位政治局常委的一中全会和2013年3月选举未来五年内为本届常委会服务的政府关键部门领导人的二中全会以后的又一次重要会议。因此,在经过了第一年的人事更迭和内部协调以后,三中全会将遵循近期的惯例,贯彻落实习近平主席和李克强总理新政府所制订的各项措施。

  习近平与中国新政府国务院日前郑重宣布,本次会议将向世人展示党中央“在某些重大问题上全面深化改革”的决心。与本次全会筹备过程有关的早期口号和分析表明,中共可能会全面深化经济、政治和社会领域的改革。

  中国共产党对其未来公开表示担忧,不过党中央已经决定加强内部纪律,严厉打击腐败风气,以此作为实现自我救赎的途径。虽然有时候措辞雷同,但这并不是向毛泽东主义的激进转向。不过这也清楚表明,中共还没有准备认真考虑要制订一条更为开明的路线,或者要从根本上改变其治国的本质。

  许多内部和外部批评人士都主张加以改革的政治和社会政策之一就是户口制度,或者说是户籍登记制度。虽然评估数据结果差异巨大,但仍有数以百万计来自中国落后农村地区的外来务工人员以非正式职工的身份居留在城市中,并过着二等公民的生活。他们无权登记为城市居民,并因此被公立学校和社会安全保障网络拒之门外。身为社会底层的弱势群体,他们必须加倍努力工作,尽可能地省吃俭用,他们是经济变革之风面前最不堪一击的脆弱群体。李克强总理一再地表达要扩大城镇化的愿望,这很可能是三中全会的主要议题,并有可能会为那些愿意卖掉土地成为城里人的外来务工人员和农民提供新居。

  尽管其处境明显不公,但是这些外来务工人员仍有可能会再度沦为改变现状的高昂成本的牺牲品。使他们获得城市居民身份会令财政支出大大增加,使得原本已捉襟见肘的地方政府在提供教育和社会服务时更显拮据,同时还会增加经济环境收缩的风险。此外,户籍制度是由公安机关维系的,其领导人选在本届党代表大会中变化不大,因此倾向于保守行事。

  在担任党和政府关键职位者身上可以找到三中全会改革前景的一项重要指标,它预示着在金融领域会进行有限度的改革。习近平和李克强用尽千方百计,与其前任经过多次政治上的讨价还价才踏上权力的顶峰。妥协的结果是,中共中央政治局常委七人中有五人因为年龄限制而在任任期不能超过五年。他们中有一两个人倾向于进行更大手笔的改革,但其他人并不这么想。

  虽然在前领导人胡锦涛执政后期“共识”就因常常等同于“优柔寡断”而有了贬义,但它仍然是进行决策时的优先选择。毫无疑问,如果习近平和李克强当真有改革议程的话,那就很有可能在2017年十九大的下一次常委改组以后才会全面贯彻落实;到了那时候他们就有了一份清白的候选人名单,可以在最高决策机构安排他们自己的人了。

  如果这一分析正确,最有可能提上改革议事日程的是金融部门的改革,这是被历任改革者们放到最突出位置的一个部门。放开利率管制、深化金融市场的改革、规范非正式银行部门、引入竞争机制等都是明智之举,是实现长期资本项目可兑换以及提高银行业效率的步骤—虽非全部步骤但却是重要的步骤。这可能会为外国金融公司更深入地参与中国经济提供良机,但具体细节问题仍有待观察。

  应该降低对价格的监管力度,以便更好地把握成本并在确定价格时考虑到环境的影响,这点也是显而易见的。因此对能源、电力和水的使用需要进行更加仔细的斟酌,并使其稀缺性在价格计费中体现出来。外国公司进入这些领域的机会也可能会逐渐增多。

  财政改革势在必行,以使众多的省份与直辖市拥有更为稳健的基础。当局刚刚完成全国范围内的债务审计工作,早期报告显示,未清偿的地方债务金额为14万亿人民币。领导者已经确定国内生产总值增长目标需要达到7%-7.5%,以便维持用来清偿债务所需的财税收入,但是新增财税收入及减少无资金支持委托的问题有可能会在三中全会上水落石出。

  许多观察人士推断,国有企业(SOE’s)将成为改革所针对的目标。正如前总理朱镕基在上世纪90年代末期关闭了大量亏损的国有企业那样,虽有阵痛却终获成功。

  公开的国有企业改革似乎不太可能,其原因有二:首先是现在的国有企业是赚钱的,对体系的财政健康贡献程度虽小但却十分重要,这一点不同于20世纪90年代;第二是意识形态,因为党内的保守派认为,“社会主义”国家必须至少拥有一些“生产工具”。尽管许多国有企业都具有寡头卖主垄断特征,尽管高层领导人的“太子党”子女从这些国有企业中获得的收益与其付出不成比例的事实令人反感,但是国有企业背后的既得利益者显得太强大了,现在根本无法从正面对其下手。

  可能取得的一个结果就是,当前领导层中的财政部门改革者努力寻求采用间接手段削弱国有企业和国家指令性经济特征的主导地位,以便建立更具竞争力的环境。如果能在逐步放开利率问题上达成共识,就有可能迫使国有企业提高效率和竞争力。如果政策鼓励私营部门竞争对手的崛起,鼓励将全国性的国有企业拆分为地方性的国有企业,就有可能使中国从中获取最终摆脱中等收入陷阱的回报,而这一陷阱已经阻碍了其他许多国家的发展。

  但是显而易见,既得利益者会认识到这些对其做生意方式本质构成潜在挑战的措施,并为此进行了激烈的反对。未来几个月内这可能是更有趣的政策领域之一,且让我们拭目以待。

  另一个则是新近成立的上海综合保税区。在期望上海综合保税区会给外商投资带来什么样影响的问题上,考虑到“国民待遇”和资本自由流动已经成为街谈巷议的话题,因此权威人士看法不一。综合保税区是迫使国内竞争者强化竞争提高效率的一种合理方式,抑或只是出于政治原因而丢给上海有关部门的一块骨头?现在正在就综合保税区的规则进行着充分的讨论,其结果可能有助于对当前领导层内相应利益集团的各自优势做出判断。外国企业应该仔细考察这一领域,以便对潜在的机会加以评估。

  (注:作者包道格,卡内基和平基金会研究院副院长,格曾任摩根大通国际副总裁,并作为美国非官方代表出任美国在台湾协会台北办事处处长。)