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“土地财政”成地方顽疾 税改能否药到病除

2014年3月4日浏览:字体:大中小

  作为经济体制改革的突破口,财税领域的改革备受关注。十八届三中全会全面勾画了财税改革的总体蓝图:完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性等。随着“营改增”等税制改革的推进,地方税体系将得到进一步完善,广遭诟病的“土地财政”等亦有望被更科学的税源所取代。而今年的“两会”,就将成为这一系列改革的破题关键。

  专访全国政协委员、财政部财科所所长贾康:三步解地方财政困境:扩税源 严转移 控支出

  在“营改增”持续推进的背景下,地方税源进一步缩窄。十八届三中全会提出,完善地方税体系,逐步提高直接税比例。目前来看,未来资源税、房产税和环境税均可作为地方税源重要支柱,替代营业税作为地方主体税种。

  全国政协委员、财政部财科所所长贾康在接受《每日经济新闻》记者(以下简称NBD)采访时谈了他对地方财政以及地方债等问题的看法。

  地方债局部有明显压力

  NBD:今年二三线楼市疲软,土地市场受影响,自然会影响到地方财源中的土地收入,地方债是否会受到影响?有没有风险?

  贾康:客观来说,前些年,地方债在改进民生、地方经济建设上起到了支撑作用。目前中国地方债的总量是在安全范围之内,但是,地方债务局部有明显压力,在某些项目上也有特定的风险因素,特别是不透明,这种不透明操作给项目带来了隐性风险,这种风险不能有效防患于未然,社会代价非常高。虽然总量安全,但是地方债增长比较高,从高速增长来源看,土地指数较大,这个市场如果出现比较大的松动,比如突然回落的话,要加强关注。

  NBD:未来在中央层面如何更好地管理地方债问题?

  贾康:从财政体系来说,应该是从完善立法源头开始,那么就是要合理财权形成现代的预算,而这个预算的运行和合理运用资产产权这样一套秩序联系在一起,核心就是要把地方债务阳光化,让市场包括资本市场更有效地按照现代经济来对接。

  深化省级以下分税制改革

  NBD:地方债的出现也源于地方财政问题,这又牵扯到分税制的改革问题,如何厘清这个源头?

  贾康:中央与地方财力与事权不匹配的财政体制因素,导致地方政府长期面对资金缺口,这是“土地财政”等问题的制度根源。1994年分税制改革搭建了中央与地方财政分配关系的基本制度框架,这个框架增强了中央政府财政收入的比重,有效缓解了中央财政困境,但随着时间推移,省级以下分税制迟迟不能到位,对地方财政运转的不良影响日益明显。至今仍未明确划分各级政府的事权和财权,地方政府缺乏主体税种,但要承担大量的公共事务支出,使得地方财政捉襟见肘,地方债不断升高,增加了未来引发财政系统风险的隐忧。

  NBD:有很多人对分税制改革提出异议,认为正是因为分税改革使得事权不断下移,地方承担过多的事权而没有相应的财权匹配,导致地方政府出现财政危机,你如何看?

  贾康:我不这么认为,分税制改革的历史功绩具有里程碑意义。有人提出今后可以依靠增值税式共享,而且实行一地一率。我认为这是一个非常危险的思路。回到一地一率,那就是回到分成制、包干制,颠覆了1994年配套改革的基本制度成果,回到一个“会哭的孩子有奶吃”,天天“跑部钱进”、苦乐不均的状态。现在欠发达地区和基层,更倾向于包干制,越困难的地方越是实行包干制。近年备受抨击的地方政府职能扭曲、行为短期化、“土地财政”化、隐性负债大行其道风险不易有效防范等问题,究其根本原因,恰恰就是弊病丛生的分成制、包干制的实际制度状态派生的。所以说,深化省级以下分税制改革迫在眉睫,化解地方债症结,势必回到财税配套改革如何深化的命题上。

  三方面缓解地方财政困难

  NBD:具体而言,该如何缓解地方财政困难?

  贾康:缓解地方财政困难,首先是积极构建和完善合理的地方税体系,形成地方政府稳定财源。一是推进资源税改革进程;二是推进不动产税制改革;三是适时启动环境税改革措施,由于环境治理属于地方政府管理范畴,因此这部分税收所得也主要归属地方。

  另外,需要规范财政转移支付制度。一是继续扩大一般性转移支付资金规模,清理整合专项转移支付项目,尽可能减少项目支出的交叉、重复,严格控制新设项目;二是完善现行的转移支付,尽量采用客观的量化公式和能够反映各地客观实际的统计指标,进一步制度化、规范化;三是加快研究建立生态补偿的横向转移支付制度,即在经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金,通过辖区政府之间的相互协作,实现生态成本在区域间的有效交换与分担。

  同时,实行更加突出绩效的财政支出管理,政府部门花钱要树立节约意识,更强调结果导向,树立绩效观念。一段时间以来,从中央到地方贯彻落实中央“八项规定”要求,厉行勤俭节约,反对铺张浪费,取得了一定成效。但在国家“钱袋子”收紧的情况下,无论中央还是地方,务必要结合全面改革,将“八项规定”要求长期贯彻落实下去。一方面要优化财政支出结构,守住民生底线,确保支持经济转型的各项支出;另一方面,要加快完善财政绩效管理制度,充分发挥人大、政协、审计和社会公众对预算的监督作用,切实提高政府花钱效益,确保把有限的钱用在刀刃上。