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郑永年:中国如何避免“官员不作为”现象?

2014年11月14日浏览:字体:大中小

  自中共十八大以来,中共高层的主调子就是改革。去年的三中全会决议出台了336项改革方案,今年的四中全会又出台了180多项。从顶层设计的角度看,改革广度和深度前所未有。这些改革方案一旦落实,必将改变中国的制度体系。然而,如果人们把眼光放在官僚机构层面,无论是中央还是地方,就会变得悲观起来。尽管大家都在讨论改革,但没有多少人在行动,呈现出普遍不作为的现象。改革不仅是顶层设计的问题,还要解决谁来干活,谁来改革的问题。至少如下几个原因影响着官员的不作为。

  首先,十八大以来的改革方式的转变,就是从以往的分权式改革转向集权式改革,这表现在深化改革领导小组等新权力机构的成立。集权式改革有其必要性和必然性。中国的改革先易后难,早期的改革比较容易,“穷则思变”,人们拼命地去追求自己的利益,改革充满动力。但到今天,既得利益觉得现在的利益格局够好了,不仅不要改革,反而阻碍和反对改革。在这样的情况下,继续的分权反而会导致情况恶化,没有集权,什么事情也做不了。

  不过,集权也产生了一些负面效果。从分权到集权,方式一转变,很多官员不知道如何作为。在集权的情况下,一些官员就会说:“反正权力都在你手里,那么你去干活吧。我没有权力,只能等着看。”

  其次,反腐败运动也对官员的作为产生影响。反腐败有其必要性和必然性。中国官员的腐败的高度(层级)、额度(金钱的数量)和广度(所涉及到的领域),已经超出了一般人可以理喻的程度。如此的腐败使得执政党合法性低迷,需要大规模甚至是超常规的反腐败,才能赢得社会的再信任。从执政党生存和发展来说,反腐败是一场输不起的战争。这里,不难理解“不作为要比乱作为好”的说法。不过,反腐败运动既遏止了官员的“乱作为”,也遏止了官员的“作为”。改革需要官员有所作为,否则改革的举措无从落实。

  再次,官员任务导向的转型,即从以前的经济指标的单一目标,转型成为多元目标。这种转型也使得很多官员不知如何行动。学术界已经发现,中国的体制在实现单一目标方面,具有强大的能力。以往的GDP主义,就是这样一个单一目标。当然,追求GDP(国内生产总值)的目标,对各级官员和政府来说都是正面的,因为大家都可以获得利益。现在,政府官员的目标多元化,经济发展进入“新常态”,不再追求GDP指标,但其他的指标例如环保、社会满意度等多了起来,无论是体制还是官员,都表现出劣势来,很多人不知道做什么,怎么做。

  第四是来自民意的压力。因为腐败等因素,今天的中国,政府官员和老百姓之间互信极低。从前的一些改革,不仅没有给大多数老百姓带来利益,反而损害了他们的利益,老百姓因此不信任政府官员。在人民不信任官员的情况下,官员就无法作为。有些地方,政府官员也是想做一些好事情的,但老百姓不相信,一些改革举措,一旦出现来自社会的压力,政策就缩回来。民意的压力也来自今天中国社会利益和声音的多元化,做什么样的改革,总会出现阻力和反对者。尤其是在社交媒体时代,反对者具有了强大的动员能力,聚集足够的反对声音,甚至挟持改革方案。

  不作为具有严重恶果

  所有这些因素导致了官员的不作为,具有严重恶果。从经济上说,如果官员不作为,中国有可能陷入中等收入陷阱。根据世界银行统计,二战以来,全球只有十多个经济体逃避了这个陷阱。这大部分是石油国家,其余的就是东亚的日本和“四小龙”。有作为的政府,配合市场的作用,是东亚经济体逃避中等收入陷阱的前提条件。人们因此称东亚模式为发展型政府。无论是产业的升级、环保的改善,还是中产阶级的塑造,不仅仅是市场的行为,而是和政府的作为密切相关。中国政府在整个改革进程中,扮演了类似东亚经济体那样的角色。如果政府转向不作为,必然影响向高收入社会的转型。

  其次是社会治理问题。日本是一个不需要政府的社会。前些年发生地震、海啸、核泄露三大灾难,日本政府不作为,但社会是有作为的。社会自身维持秩序,有效救灾。这些年的灾后重建,社会力量也在扮演主要角色。欧洲社会也差不多,因为预算原因,政府关门一段时间没有什么问题,社会还是运作良好。但中国社会力量至今仍然发展不起来,政府又开始不作为。政府不作为早些年已经显现,例如政府不是通过社会改革来缓解政府和社会之间的矛盾,反而是通过过度使用专政工具,即维稳体制,来强行维持社会的稳定,结果导致了更大的不稳定。尽管现在在纠正这种情况,但要社会具备自我治理能力,还要走很长的路。一旦政府不作为,社会本身无能力作为,国家有可能陷入失序状态。