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地方财政破产计划出台 可变卖政府资产偿债

2016年11月15日浏览:字体:大中小

  地方政府债务管理再次迈出关键一步,必要时可启动财政重整计划。

  国务院办公厅14日公布了万字《地方政府性债务风险应急处置预案》(下称《预案》),对未来近17万亿元地方政府债务和8万多亿地方政府或有债务可能出现的风险,给出了应急处置工作机制,以牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

  “这个预案类似于美国地方政府破产法,解决了债务危机爆发后如何处理的难题,它是中国地方债风险控制的最后关口,相当于地方债管理的‘刹车闸’,也给地方举债以警示作用。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对第一财经记者分析。

  上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣对第一财经记者表示,中国有近300个地级市、2800多个县以及4万多个乡镇,各地经济发展水平不一,不排除某些地区发生政府债务违约。不过,《预案》的出台并不意味着我国地方政府债务有所谓的危机,而是从规范管理的角度,防止、控制债务风险。

  债务风险分级、分类处置

  财政部前部长楼继伟对中国地方债风险的诊断结果是:总体风险可控,但局部地区债务比例过高,应予以重视。

  为了化解地方政府债务风险,近些年中国进行了大刀阔斧的改革,包括规范地方政府举债融资机制,剥离地方政府融资平台的政府融资功能,对地方债进行限额管理,将地方债纳入预算管理并接受人大监督,以及出台超10万亿元的地方政府债务置换计划等。

  根据中央预算报告,2016年地方政府债务余额限额为17.2万亿元。这是今年地方政府债务的上限。根据财政部数据,截至2014年末,地方政府或有债务规模为8.6万亿元,这包括地方政府负有担保责任的债务和负有救助责任的债务。

  对于如何应对地方债务风险,上述《预案》从组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置和保障措施等方面,给出了一套完整、系统的方案。

  比如,为确保债务风险“早发现、早报告、早处置”,《预案》依据风险事件性质、影响范围和危害程度等,将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)四个等级,相应实行分级响应和应急处置。

  财政部有关负责人表示,对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险,主要由市县政府立足自身化解;对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险,除上述措施外,省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外,当地方政府出现极大风险时,中央政府可适当指导。

  化解风险,关键要处置好债务。《预案》区分了不同的债务类型,依法分类提出处置措施,实现债权人和债务人依法合理分担债务风险。

  比如,《预案》重申,对存量或有债务,无论存量担保债务还是存量救助债务都不属于政府债务。除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府及其部门出具的担保合同无效,地方政府及其部门不承担偿债责任,仅依法承担适当的民事赔偿责任,最多不应超过债务人不能清偿部分的50%;此外,对新预算法实施后地方政府违法违规担保承诺的债务,参照存量担保债务依法处理。

  “这一规定有利于商业银行、投资者等资金融出方建立正确的投资风险意识,不再存在‘万一债务违约,上级政府一定会来救助’的不良预期。”郑春荣表示。

  地方可启动财政重整计划

  地方政府财政重整计划无疑是《预案》一大亮点。

  财政部有关负责人介绍,财政重整指的是债务高风险地区,在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上,依法履行相关程序,通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。对债务高风险地区实施财政重整,是地方政府债务应急处置的重要内容,世界各国通常会采用类似做法。