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集体土地入市改革找到突破口

2017年8月30日来源:中国证券报浏览:字体:大中小

  近日,国土部和住建部联合下发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》(以下简称方案),明确将在北京、上海等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。试点城市村镇集体经济组织,可自行开发运营,也可通过联营、入股等方式,建设运营集体租赁住房,探索保障承租人享受基本公共服务的权利。有条件的城市,进一步建立健全对非本地户籍承租人的社会保障机制。试点城市在成功运营一批集体租赁住房项目的基础上,完善利用集体建设用地建设租赁住房规则,形成可复制、可推广的改革成果,为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。

  方案的发布,是为了落实此前9部委下发的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》。该通知提出,“超大城市、特大城市可开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作。”围绕租售并举的房地产长效机制,其关键就在于租赁这一“短板”能否补得上。目前,租赁需求主要集中在超大和特大城市,这些城市实际管理人口中,超过50%租房居住。上海易居研究院近日发布的《50城房租收入比研究》指出,50个城市中超七成房租相对收入较高,北京、深圳、上海、三亚等4个城市房租收入比高于45%,属于租金严重过高城市。

  因此,作为住房供给侧改革“重头戏”的租赁,除了通过建章立制、市场整顿以清除市场乱象,保护承租人权益外,重要的是增加低成本、适应新市民(外来人口、新就业大学生)需求的租赁住房。近期,各大城市披露了“十三五”大规模租赁住房建设计划,京沪杭深等城市“十三五”新增租赁住房普遍占到新增供应的30%-60%。但是,这些城市早已划定了城市边界,新增供地非常紧张。尽管政策已明确,存量低效闲置的工业、商办用地、用房可“改租赁”。但是,存量盘活涉及规划调整、配套跟进、消防安全验收等,实践中推进速度非常慢。

  不过,大城市一边是新增供地趋于枯竭,另一边是囿于用途管制、流转不畅,外围集体建设用地利用低效。早在2011年,为缓解公租房建设在用地、资金上的压力,国土部就批复北京、上海作为集体建设用地建设公租房首批试点。此后,北京推进力度很大,平房乡、唐家岭、太舟坞等5个集体用地试点共建租赁房1.28万套,北京还将试点扩展到了市场化租赁房。特别是,知名的蚁族聚集地——海淀区唐家岭,不仅供应了近1000套租赁住房,改善了城市面貌,还突破了集体土地须经征收才能入市的土地“二元体制”,农民分享到了土地同地同权、直接入市的红利。

  建设城乡统一的建设用地市场,这是十八届三中全会提出的改革目标,其中特别强调,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同价同权。此后,本着同地同权、同享红利的原则,集体土地入市的一系列改革展开,如全国382个试点开展存量集体建设用地使用权挂牌出让、“两权”抵押(即承包地经营权、农民住房财产权抵押)、改革征地模式(缩小征地范围、提高补偿标准)等。但是,囿于土地的兜底功能、担心“房地产化”、资本侵害农民利益等顾虑,改革始终在现有《土地管理法》和征地模式内做技术性修补。

  就集体土地入市改革,“试点先行”仍是合理、风险可控的路径。通过扩大试点范围、总结试点经验,逐步推进同等入市、同价同权的改革仍会延续下去。集体建设用地建设租赁住房,这就是新的试点,从原来的仅限公租房扩展到市场化租赁住房,从原来京沪2个试点扩展到13个城市。目前,城市化进入“大城市化”或“都市圈化”,基于高房价、空间逼仄的现状,在轨道交通大发展并不断向外延伸的支持下,外来人口和新就业大学生“城市外围居住、中心区上班”,或许是常态。因此,城市外围存量集体建设用地供应低成本租赁住房,确实是可行的改革选择。

  方案开宗明义地指出,牢牢把握“房子是用来住的,不是用来炒的”定位,以构建购租并举的住房体系为方向。确实,集体建设用地建设租赁住房,这是土地制度的重大变革。大城市外围集体建设用地体量大、成本低,继续维持原用途,与大城市人口增加、产业升级背景下的空间价值提升不协调。改为低成本租赁住房,有利于2.45亿外来人群、2000万租房大学生、1.5亿留守人群(留守儿童、妇女和老人)、广大“80后”、“90后”无房户扎根城市。城郊人口集聚度增加了,基建投资、消费释放巨大潜力,分工带动生产效率,也是城镇化和都市圈建设的彰显。

  由此,集体建设用地建设租赁住房,不仅缓解城市用地压力、缓解城市病,且新市民“先租后买”夯实了有效需求,高房价也有了渐进“软着陆”的空间。另外,通过参与租赁市场的主动权、主导权(而不是被征收),城郊农民也分享到了城市化红利。而且,相比集体建设用地直接进入房地产市场,通过这样一条路径,风险更加可控、收益更加长远,更有利于规避投机炒作资金介入,也更有利于保障农民的利益。更重要的是,集体土地价格低、拆迁成本低,配套公共服务的空间充足,能低成本地解决新市民的住房需求,这也是城镇化和构建内需社会的可靠路径。